Strategier med effekt – trots ökande hemlöshet

År 2009 lanserade den danska regeringen Hjemløse­strategien – en strategi til at nedbringe hjemløshed i Danmark, där 17 kommuner tilldelades 500 miljoner kronor för att reducera hemlösheten under perioden 2009–2013. Den följdes av Implementerings- og forankringsprojektet, under 2014–2016. Utvärdering visar att strategin har haft positiva följder, trots att hemlösheten inte minskade under denna period.

Den danska hemlöshetsstrategin hade tre syften:

Konkreta insatser: Sätta in insatser för att bygga nytt och bygga om för att tillfredsställa behovet av bostäder och boenden. Stärka de socialpedagogiska insatserna, koordinera, ge stöd i boendet samt stärka den uppsökande och kontaktskapande verksamheten.

Utveckling av styrningen: Arbeta för att se till att det blir bättre styrning på insatserna. Kommunstyrelserna i de kommuner som har deltagit har vidtagit konkreta mål för minskning av hemlöshet i linje med hemlöshetsstrategin och de har fört en dialog med inrikes- och socialministeriet, rådgivnings­funktionen och kommunerna.

Metodutveckling: Att följa upp de insatser som sätts in för att utveckla kunskapen om vad som fungerar bäst för olika grupper av hemlösa och för att förstå vilka grupper av hemlösa som klarar av att ha en egen bostad om de får stöd, och vilka behov som finns av olika typer av boenden.

Under perioden 2009–2013 steg hemlösheten i Danmark med 17 procent. Strategin ska ändå inte ses som ett misslyckande anser Rambøll och Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI) i en gemensam utvärderingsrapport. De skriver att i de kommuner där strategin genomfördes är ökningen av antalet hemlösa betydligt lägre (Rambøll & SFI, 2013).

Perioden för hemlöshetsstrategin sammanföll med att arbetslösheten fördubblades i Danmark, från cirka 83 000 arbetslösa personer i januari 2008 till 160 000 i januari 2013. Det blev också många fler som fick ta emot kontantstöd.

Samtidigt som många individer fick det tuffare hade också många kommuner sämre ekonomi, även bland dem som ingick i hemlöshetsstrategin. Det kan ha fått återverkningar på utbudet av boenden för människor med psykisk ohälsa och tillgång till boendestöd generellt för utsatta grupper.

Utöver konjunkturnedgången tror utvärderarna att hemlöshetsstrategin kan ha förlorat på att det bara varit ett starkt fokus på att få ut människor ur hemlöshet och att det saknats ett uttalat fokus för att förebygga hemlöshet.

"Utöver konjunkturnedgången tror utvärderarna att hemlöshetsstrategin kan ha förlorat på att det bara varit ett starkt fokus på att få ut människor ur hemlöshet och att det saknats ett uttalat fokus för att förebygga hemlöshet."

På plussidan är nya boenden som har kommit till, exempelvis för unga hemlösa och hemlösa kvinnor. När det gäller metodutveckling har hemlöshetsstrategin varit mycket viktig. Den har visat att tack vare kombinationen av en bostad och boendestöd kan många fler av de hemlösa än vad man tidigare trott bo i en vanlig lägenhet. Resultaten understöds av cirka 30 brukarintervjuer som ingår i utvärderingen. Många av de intervjuade har ett långt liv på gatan och härbärgen bakom sig. I intervjuerna säger många av dem att de inte hade klarat sitt nya liv utan boendestöd.

I den danska modellen har bostäder tilldelats utifrån ideologin Housing First, Bostad först, alltså att bostaden anses som en förutsättning för att få ett fungerande liv. Det är ett paradigmskifte från den tidigare trappstegsmodellen, där man närmar sig ett bostadskontrakt genom att uppfylla vissa villkor, som att exempelvis klara nykterhet.

Utvärderingen visar att Bostad först-modellen kräver samarbete mellan många enheter i och utanför kommunen samt att det finns en uppbackning politiskt och ledningsmässigt. 

Hemlöshetsstrategin följdes av Implementerings- og forankringsprojektet som under perioden 2014–2016 innebar fortsatt stöd till 24 kommuner i implementeringen av hemlöshets­strategins metoder.

Utvärderingen visar att även om inte Bostad först har testats med randomiserade försök så är kombinationen av egen bostad och intensivt boendestöd ett bra sätt att komma ur hemlöshet. Nio av tio som har erbjudits detta har klarat av att sköta boendet under insatsperioden. Samtidigt påpekar utvärderarna att detta inte passar alla. Det finns personer som inte klarar av att ha en egen lägenhet, inte ens med mycket stöd (Benjaminsen m.fl., 2017).

Även under implementeringsperioden steg hemlösheten i Danmark, men i de kommuner som var med i projektet steg den mindre än i riket i stort.

Ett hinder för att sprida Bostad först är bristen på billiga bostäder. Utvärderarna skriver att i många kommuner har det blivit färre små och billiga bostäder, bland annat beroende på att små lägenheter har gjorts om till större i samband med renoveringar. Renoveringarna har också generellt lett till höjda hyror. I de få små billiga lägenheter som finns är omsättningen låg. I utvärderingen konstaterar man också att det finns kommuner som upprätthåller regler om att inte bygga små lägenheter, trots att det leder till att det blir ett litet utbud av sådana lägenheter som utsatta grupper har möjlighet att hyra.

Det är särskilt svårt att skaffa lägenheter till hemlösa unga som ska klara hyran med kontantstödsersättning.

Det finns en önskan att få in fler resursstarka personer i utsatta bostadsområden, vilket samtidigt har lett till att det har blivit svårare att skaffa lägenheter till socialt utsatta grupper. Det gäller särskilt bruket av ”fleksibel udlejning” där man ställer krav på att nyinflyttade ska ha löneinkomster. Då exkluderas de som lever på kontantstöd. 

"Bostad först vänder sig till personer med komplexa behov av stöd. Det är därför viktigt att det finns en fungerande styrning av insatserna."

Bostad först vänder sig till personer med komplexa behov av stöd. Det är därför viktigt att det finns en fungerande styrning av insatserna. Det gör det i de flesta kommunerna, enligt utvärderingen, men på vissa håll har styrningen blivit sämre och det är ofta kopplat till om det är svårt att få tag på lägenheter. 

Det är inte bara olika enheter i en kommun som ska samarbeta för bästa resultat. Det handlar också om att olika regler kan krocka. Å ena sidan innebär Bostad först att fokus är på stöd för rehabilitering och återhämtning, å andra sidan kan personen råka ut för att inte uppfylla kraven för att få ersättning vid pension eller a-kassa vilket gör att hen riskerar att mista sin bostad. På det lokala planet har många av de medverkande kommunerna löst detta genom lokala avtal, exempelvis försöker socialtjänst och jobbcenter hitta lösningar som gör att personen inte ska förlora sin ersättning och därmed sin lägenhet.  

Bostad först vänder sig inte generellt till den grupp hemlösa som har vårdnad om barn. Däremot finns det hemlösa som har barn, och som genom den egna bostaden lättare kan hålla kontakt med dem.